2024年被称为中国低空经济发展“元年”。中央政府和地方省级政府已经将发展“低空经济”写入本级政府工作报告或出台相关的行政指导意见或者行动方案。在国家政策和相应立法推动下，低空经济成为我国经济社会发展的新增长点和新支点，对其中涉及的政府管制基础及其逻辑基点、产业管制价值目标和管制措施的设定、一系列空域权利和产业经营自由的法治保障及监督诸问题，均需做系统性的法学和法治思考。
一、低空经济政府管制的逻辑起点：低空需求与空域释放
与既往的经济业态不同，低空经济以新技术、新工具及其组合关系为基础，以特定空间作为资源依托。低空经济涉及一系列法律关系，空域及其空间既是空域权利的客体、载体，同时空域及其空间本身也是一种新资源、新财产，因此空域需求及空域释放是低空经济发展的关键。
（一）新技术新产业催生新的空域需求
伴随制造、航空和信息技术的发展，当代社会出现了新型飞行载具、无线通信技术、自动搜索以及自动化决策技术，它们被统称为以无人化、电动化、智能化为技术特征的新型通用航空装备产品技术。通用航空装备产品谱系包括大中型固定翼飞机、高原型直升机、无人机、智慧空中出行（SAM）装备、电动垂直起降航空器（electric vertical take-off and landing aircraft,eVTOL）以及新型发动机等通用航空动力产品，还包括机载、任务系统和配套设备标准化模块化发展，以及5G、卫星互联网等无缝通信与监视、数字导航、智能化空域管理网络等。
无人机即无人驾驶航空器（unmanned aircraft/UA）。根据国务院行政法规《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（2023年）的界定，无人驾驶航空器是指没有机载驾驶员、自备动力系统的航空器，按照性能指标分为微型、轻型、小型、中型和大型无人机。电动垂直起降航空器，是指以电力作为飞行动力来源且具备垂直起降功能的飞行器。智慧空中出行装备是以智慧出行即智能交通为基础，是移动互联网、云计算、大数据、物联网所负载的卫星定位、移动通信、高性能计算、地理信息系统所依赖的制造装备。
无人机是具备环境感知、智能决策和自动控制或与外界信息交互乃至协同控制功能的航空器，具备智能功能或网联功能。民用无人机与传统的大中型民用飞机、战斗机的使用目的、空间利用目的有着巨大的差别，它们在技术特点上伴有无人驾驶、自动搜索和自动决策的三重特征，被作为法律关系上特有的特殊的有体物和交通载具出现的。无人机技术及其应用的快速发展承载了无人机作业的低空空域资源的相关需求，即从产业发展上要求从自然属性、社会属性和经济属性上重新配置和界定低空空域，调整无人机应用的低空空域资源在自然和社会两大方面的限制因素，构成低空空域资源在地理学、航空学的分配及其物理空间的占有、使用和收益关系的重构。
新型飞行载具要求实现自身的多重实用目的，也引起了法律上权利义务关系的新变化。多功能使用目的的有人或者无人飞机作为物的形式和权利客体，必须以一定的空间为载体，而且这种空间需求和空间条件区别于传统的物权空间特征。新型飞行载具的起降和飞行也要求新的交通规则，要求必要的信息搜索、收集权利的合法化。新型空域飞行载具依托于新型技术，与传统的交通工具不同之处是，它们更需要依赖和占有特定的空域；它们可能造成更大的物理噪声或空中抛物等损害，对传统民事秩序上的安定权、安静权可能产生骚扰和侵权。因此我们需要以一种能够接受和应对挑战的方式设计和实施未来的无人机管制系统。全球无人机市场正在扩大和扩张，就像传统的船舶和道路车辆一样，各种类型的无人机需要自动自主的运输空间与系统。需要考虑这种自动化和自动驾驶运输系统的公众期望和接受程度；需要真实世界的试验以评估实践中的实际需求；需要找到一种方法来开发值得信赖、合乎道德和包容性的技术和服务；需要一些通用框架，以约束算法设计导致的道德决策。
（二）低空空域资源的释放
低空空域用户及其飞行载具要获得对象化和合法性，就必须要求一定空间的持续性开放，这涉及国家对新型资源的再分配。国务院、中央军事委员会、中央空中交通管理委员会（下文简称“国家空管委”）、交通部、中国民用航空局以及各地政府机关发布的一系列行政指导意见、行动方案和具体的法律规范，正在逐渐有序地释放特定的空间范围，即空域。
2010年8月19日，国务院、中央军委联合发布《关于深化我国低空空域管理改革的意见》（国发〔2010〕25号），指出低空空域是通用航空活动的主要区域，深化低空空域管理改革，大力发展通用航空，是促进经济社会发展的迫切需要。应当积极稳妥推进低空空域管理改革，最大限度地盘活低空空域资源。该意见拉开了我国低空经济的序幕。2013年1月14日，国务院办公厅印发《促进民航业发展重点工作分工方案》（国办函〔2013〕4号），要求“逐步形成一整套既有中国特色又符合低空空域管理改革发展特点的组织模式、制度安排和运行方式”。2016年5月13日，国务院办公厅发布《关于促进通用航空业发展的指导意见》（国办发〔2016〕38号），要求扩大低空空域开放范围，指出：“通用航空业是以通用航空飞行活动为核心，涵盖通用航空器研发制造、市场运营、综合保障以及延伸服务等全产业链的战略性新兴产业体系，具有产业链条长、服务领域广、带动作用强等特点。”
《中华人民共和国民用航空法》分别在2017、2018、2021年做了三次修订。交通部2022年修正了《民用航空空中交通管理规则》、2023年公布了《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》。2023年中国民用航空局发布了《国家空域基础分类方法》。2024年1月1日起国务院行政法规《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》施行。2021年2月，中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》，要求“构建基于性能导航为主、传统导航为辅的适应各类航空用户需求的中低空航路航线网络”。2023年11月8日，中国民用航空局发布《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》，再度申明空域是国家重要战略资源，力图推进空管治理体系和治理能力现代化，解决空域供给和需求矛盾关系，改革现行空域管理模式。其内容涉及空域分级分类、空域类型的审批权限和程序、空域使用、空域用户的权利与义务。这些不同层次的法律规范文件为充分利用国家空域资源，规范空域划设和管理使用，提供了制度支持。
2024年3月国务院《政府工作报告》指出：商业航天、低空经济是我国新型产业和未来产业培育的重点，是新质生产力和现代化产业体系建设的“新增长引擎”之一。根据一些低空经济研究咨询机构的评估和预测，2023年我国低空经济规模已经超过5059.5亿元，预计2026年破万亿。600米以下空域是eVTOL、无人机、直升机等低空领域产品实施空中出行、空中观光、外卖配送、城市巡检等商业活动的主要范围。低空经济涉及低空制造、飞行、保障和综合服务等产业，其发展急需释放空域，作为空间载体和资源支撑。2024年11月，国家空管委授权6个城市开展电动垂直起降航空器试点，对航线和空域可做相关规划。对600米以下空域，授权试点地方政府以相应低空空域管理上的空域和航线自主划设权利。
除了中央政府及其部门的行政指导意见和法律规范文件之外，全国各地都在优化低空经济产业发展环境，促进相关产业和技术高质量发展。例如，南京市政府2024年5月13日以来，先后公布了《南京市促进低空经济高质量发展实施方案（2024—2026年）》《南京市低空飞行服务保障办法（试行）（征求意见稿）》。全市低空经济产业规模发展超过500亿元，相关高新技术企业达120家以上，已经获批低空空域35个片区，总面积1388平方公里，适飞空域达1670平方公里；获批航线118条，总里程1473公里；低空起降场（点）124个，其中有人机起降场5个，无人机起降点119个。
在我国，低空经济被表述为多种目的和功能，例如它是物流的新模式，可以有效降低全社会物流成本。低空经济也是打造韧性城市的新型基础设施建设的一部分。归根结底，低空经济以空域、空间为载体和资源动能，低空经济所需空域被以“空—地”立体空间的两种形式释放出来。一是“向天”要空间，划设和明确新的空域类型及其空间范围，表现为适飞空域内的航路航线、管制区划分。二是“向地”要空间，表现为加快建设通用机场，或者改建传统的道路、港口、码头、公园等低空基础设施，以此作为支撑低空飞行的空间基石。民用机场包括运输机场与通用机场两种类型。国家发展和改革委员会、中国民用航空局发布的《关于促进通用机场有序发展的意见》（发改基础〔2018〕1164号）中指出：发展通用航空业可以“释放消费潜力，培育新的经济增长点”，通用机场是通用航空业发展的重要基础，通用航空网络有利于区域经济社会协调发展。低空经济所需的空域资源具有公共性和竞争性，是否可以成为政府特许经营权出让的拍卖对象，尚存争议和急需立法规范。
二、低空经济政府管制的权利分配：空域权及其空间
低空经济是建立在通用航空、民用航空器和空域三个概念基础之上的，三者关系的解读和定位将导致低空经济空间状况的不同。通用航空表征某些种类的民用航空器的飞行活动，低空经济则是以新型民用航空器作为新型运输工具，以通用航空中的特定空间作为适飞空域的新经济业态。就像土地所有权与使用权关系一样，“低空”被作为一种资源使用时，哪些空间可以被释放和利用，首先需要研究“空域”类型化，因为没有特定的空域客体，低空经济将无所依附，如同无源之水、无本之木。我国关于“空域”的类型以及空域所依托的空间范围的界定，存在诸多模糊之处，急需从规范视角上予以澄清。按照时间顺序，一般空域、管制空域、无人机空域、适飞空域、低空经济空域等概念，几乎是次第展开的，但是这些概念也存在内涵和外延上的交叉。它们分别在不同的历史时期出现，对应着不同的航空器类型、不同的政府管制目的，满足不同的社会需求。
（一）低空经济空域与一般空域的关系
一是“空域”区别于“领空”。依据《民用航空使用空域办法》（2004年）第3条，“空域”被定义为国家资源。按照《民用航空法》（2021年修正）第2条规定，中华人民共和国的领陆和领水之上的空域都是中华人民共和国领空。国家对领空享有完全的、排他的主权。领空也属于一种空域，商业航天将影响领空空间的划分和使用，但是低空经济中的“空域”显然不同于一般空域概念。
二是低空空域属于通用航空空域的一部分。依据《通用航空飞行管制条例》（2003年）第3条，所谓通用航空，是指除军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业、矿业、建筑业的作业飞行和医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、遥感测绘、教育训练、文化体育、旅游观光等方面的飞行活动。依据《民用航空法》（2021年修正）第145条、第5条，“通用航空”是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。“民用航空器”是指除用于执行军事、海关、警察飞行任务外的航空器。依据《民用航空器国籍登记规定》（2022年第二次修正）第2-3条，所称“航空器”是指任何能够凭借空气的反作用力获得在大气中的支承力并由所载人员驾驶的飞行器械，包括固定翼航空器、旋翼航空器、载人气球、飞艇以及中国民用航空局认定的其他飞行器械。所称“民用航空器”是指除用于执行军事、海关、警察飞行任务外的航空器。
上述三种法律规范的最大区别是如何定义“民用航空器”，无人机或者无人载具是否属于民用航空器。“通用航空”的本质是可以向社会公众开放使用，是指除军用飞机和定期商业航班以外的民用航空活动。我国民航飞机以及空军部队飞机主要是在高空飞行，飞机高度一般是在5000米以上，与低空航空器不会交叉。低空民用航空器是在“通用航空”这一空域的部分空间运行，通常在距离地面2000米以下的低空空域飞行。由于无人机的广泛使用，我国在未来将出现公共运输航空、通用航空、低空经济航空三个层次的空域划分。
（二）低空经济空域的一般空间范围
何谓低空经济的“空域”，因空间范围的界定而不同。低空空域通常是指真高1000米（含）以下的空间范围，有时根据不同地区特点和实际需要可延伸至3000米。
我国各级各类行政指导文件和中央层面立法只是比较粗略地划分了低空经济空域的一般空间范围。国务院、中央军委《关于深化我国低空空域管理改革的意见》（国发〔2010〕25号）指出，低空空域是通用航空活动的主要区域。按照管制空域、监视空域和报告空域划设低空空域，区分不同模式实行分类管理试点。各类低空空域垂直范围原则为真高1000米以下，可根据不同地区特点和实际需要，具体划设低空空域高度范围，报批后严格掌握执行。在现行航路内、高度4000米（含）以下，按监视空域管理办法为通用航空飞行提供空中交通服务。国务院办公厅《关于促进通用航空业发展的指导意见》（国办发〔2016〕38号）要求科学规划空域，实现真高3000米以下监视空域和报告空域无缝衔接，划设低空目视飞行航线，以方便通用航空器的快捷机动飞行。划设的管制空域包括航路航线、进近（终端）和机场管制地带等民用航空使用空域。2014年国家空管委制定的《低空空域使用管理规定（试行）（征求意见稿）》规定，“低空空域”原则上是指全国范围内真高1000米（含）以下区域。山区和高原地区根据实际需要，经批准后可适当调整高度范围。
低空经济快速发展迫切需要明确空域的空间范围，低空空域的空间范围迫切需要被具体化。不同的民用航空器对应着不同的空域空间。例如，电动垂直起降航空器起降场是供其起飞、着陆和表面活动使用的场地或构筑物上的特定区域。具体而言，其“特定区域”是指，eVTOL起降场应至少设置一个最终进近和起飞区（FATO）、航空器接地或离地的一块承载区以及设置在起飞区周围的不可为实体的安全区。除此之外，航空器还需要一个无障碍空间（obstacle-free volume），是通过将安全区的外边缘向上向外延伸至悬停高度，在垂直起降点上方提供保护的空间。
低空经济最平常使用和最具特色的民用航空器是无人驾驶航空器，即无人机。无人机类型不同，它们的最大飞行真高也就不同。因此低空经济的空域空间最需要明确划设的是无人机飞行的一般空间。低空空域划设属于中央事权的，应当依据国务院的有关规定进行。属于地方事权或者中央授权的，可由地方政府机关依法划设。有的地方政府规定：“低空空域是指真高3000米以下空域，是通用航空业发展的主要空域，是航空旅游的空间载体。”2024年7月13日，苏州市交通运输局发布的《苏州市低空空中交通规则（试行）》第15条第1款规定：“真高120米以下，除国家划设管制空域以外的空域为本市微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器的适飞空域。”
《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（2023年）要求无人机飞行空域的划设要考量的空域要素包括水平、垂直范围和使用时间。真高120米以上空域，空中禁区、空中限制区以及周边空域，军用航空超低空飞行空域，以及特定区域上方的空域，属于无人机管制空域，即禁行的红色区域，未经空中交通管理机构批准，不得在管制空域内实施飞行活动。管制空域范围以外的空域为微型、轻型、小型无人机的适飞空域。无人机适飞空域不固定，遇有特殊情况，可以临时增加管制空域。
（三）低空经济空域的许可空间
低空空域作为低空经济载体的空间，本质上是国家管制空域和适飞空域相互竞争而形成的动态空间，其空域要素包括国家空中交通管理机构所划设空域的水平、垂直范围和使用时间。在这些空域要素内允许特定民用航空器活动。
首先，空域内的空间都是可分的，因此空域类型具有多样性。空域类型根据空域要素权衡分类。管制空域是民用航空器受限通行而非绝对禁止通行的可调整的许可空间。《民用航空使用空域办法》（2004年）规定空域建设和使用的基本原则是保证飞行安全、保证国家安全、提高经济效益、便于提供空中交通服务、加速飞行活动流量、具备良好的适应性、与国际通用规范接轨。空域划设应明确空域名称、水平范围、垂直范围、进出方法、提供服务单位及具体联系方式，目视飞行航线应明确航班代号、航线走向、飞行高度等要素。具体的空域要素包括：（1）空中交通流量分布情况；（2）不同性质的空中飞行活动对空域和空中交通服务的不同要求；（3）空域环境的影响；（4）城市建设及安全保障要求；（5）空中交通保障系统；（6）空中交通管制服务的手段和方式；（7）空域用户对空域的特殊要求。《飞行基本规则》（2007年修订）第12条规定空域要素的划设考量包括国家安全、飞行需要、飞行管制能力和通信、导航、雷达设施建设以及机场分布、环境保护等因素。
其次，管制空域统一了空域的空间划分与政府管制两种要素。2023年12月21日，中国民用航空局发布由国家空管委组织制定的《国家空域基础分类方法》。根据其附件所列名词解释的界定，“管制空域”是对按仪表飞行规则和目视飞行规则飞行的航空器提供空中交通管制服务而划定的空间。“非管制空域”是不对航空器提供空中交通管制服务的空间。《民用航空使用空域办法》《民用航空空中交通管理规则》等部门规章所列附件，也界定了管制空域、管制区、管制地带、航路、航线等专有名词。在上述三种法律规范中，“管制空域”的内涵是一致的。依据《民用航空空中交通管理规则》（2022年修正）第86-87条，在标准大气压高度6000米（不含）以上的空间，可以划设高空管制空域。在6000米（含）至其下某指定高度的空间，可以划设中低空管制空域。《国家空域基础分类方法》（2023年）依据航空器飞行规则和性能要求、空域环境、空管服务内容等要素，将空域划分为A、B、C、D、E、G、W等7类，其中，A、B、C、D、E类为管制空域，G、W类为非管制空域。7类空域在内容上分别复合了不同的标准气压高度、仪表飞行、飞行计划审批、航空器进入许可、驾驶员飞行能力和资质等要素。其中，G类空域是指在B、C类空域以外真高300米以下空域（W类空域除外），平均海平面高度低于6000米、对民航公共运输飞行无影响的空域。W类空域是内真高120米以下的部分空域，微型、轻型、小型无人机可以飞行，小型无人机操控员取得操控员执照。
最后，低空经济的适飞空域只能是特定的许可空间。空域类型划设综合考虑空域限制类型、使用用途等因素，空域内的空间被限定为空中禁区、空中限制区、空中危险区、空中保留区、航路航线、进出境点、等待空域、空中放油区、试飞空域、训练空域、防空识别区、临时空域等，这些空域内的具体空间是法定的准入或退出空间，即动态配置的适飞空域的许可空间。2019年中国民用航空局《轻小型民用无人机飞行动态数据管理规定》首次使用了“适飞空域”术语。《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》（2024年）第92.511条则明确规定了民用无人机根据不同类型而享有不同的适飞空域。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（2023年）确立了适飞空域的空域要素内容，明确规定无论是取得适航许可的中型无人机还是小型无人机，都不得超过真高300米飞行；轻型无人机在适飞空域上方不超过真高300米飞行。警察、海关、应急管理部门辖有的无人机可以在其驻地、地面（水面）训练场等上方不超过真高120米的空域内飞行，而且需要在计划起飞1小时前经空中交通管理机构确认后才能起飞。
显而易见，对应着不同的空域用户和不同的民用航空器，空域内含的时空不允许重叠，政府监管机构对“空域”的划设是动态配置的，管制空域与适飞空域之间通过许可审批予以转化。中央层面立法关于适飞空域的界定仍不甚明了，一些地方立法界定反倒更明了一些。《海南省民用无人机管理办法（暂行）》（2020年）详细列举民用无人机的可飞行空域，除轻型无人机管控空域外，无特殊情况均划设为轻型无人机适飞空域。真高120米以上空域、空中禁区以及周边5000米范围、空中危险区以及周边2000米范围等空域飞行应当取得飞行管制部门批准。
（四）低空空域权与物权空间的冲突及调整
首先，低空经济对独立空域空间的需求须勘定其权利的空间范围。新的空域飞行载具（例如无人机、电动垂直起降航空器、飞行汽车、小型有人驾驶飞机等）具有技术上的特殊性能，不断要求自己在价值上对象化和合法化。它们有别于传统飞行器，构成了一种日常性的交通载具的新权利需求。因为具有自我搜索和决策功能，新型飞行载具经常性地要求空间开放或者物理占用。新型飞行载具不同于传统飞行器单纯的运输功能，它们要求经常性地占用空间。空间的特殊需求成为它们得以存续的日常要素，空间占有变成经常性的物理现象。围绕着低空经济、无人机和无人驾驶诸现象，正在形成一套新型权利体系，即新型的空间权利，也就是独立空域权。空域权合法化的首要问题是要求占用、使用或者拥有不同于以往物权法上的新空间，要求建立新的公共航路交通规则。其权利边界的信息化特征要求对必要信息具有搜索和收集权，这就涉及新型空域权与生活宁静权、隐私权等传统民事权利的权利冲突。新型飞行载具的权利边界也会涉及宪法中的人的权利义务与企业经营自由的界限。新型飞行载具要求清晰的权利和义务边界的划定，主要是形成了新的空间配置上的需求。低空空域属于准公共物品，呈现出公共性、价值性、安全性、主权性等社会属性，这是自然人或者组织享有低空空域利用权的物理和社会基础。社会公众要求利用低空空域并获得收益，国家代表社会公众，保障低空空域的适度开放和空域安全的管理权力。民用航空器飞行自由和民航效益的追求，要求放开低空空域管理，航空秩序和航空安全则要求加强低空空域管理。
其次，低空经济中的空域与传统物权法上的空间可能发生重叠。空域划设是动态的，管制空域与适飞空域之间可以经过许可审批后予以转换。尤其需要迫切解决的问题是以无人机为主的低空航路航线、适飞空域及其管制区内具体空间的划设。适飞空域是允许民用航空器运行的绿色区域，必然是在划设的管制空域之外，但是管制空域之外并非都是适飞空域。适飞空域也是有限空域，它与物权法上的空间权可能会发生冲突。空间是一种资源。在法律和法学意义上，空间也是一种财产。空域权是一种财产权，有空域空间上的独立性和不可冒犯性，因此空域权又具有人身权属性。无论是城市低空物流航路航线上的货运无人机，还是农用、科研或文旅使用的民用无人机，都可能超出规划的航路航线等具体的空域范围。超出适飞空域将发生物权法上的侵权现象。
2019年5月14日，中国民用航空局发布《促进民用无人驾驶航空发展的指导意见（征求意见稿）》，国家正在重点开展低空无人机公共航线和运行划设，为垂直起降载人及物流无人机运行和商业运营拓展提供适飞和空管规则。我国最大的法律问题是“没有界定低空空域的下限，而是以地面为界，这可能导致与地面物权人的空间权冲突”。未来低于真高120米以下的低空空域内，应当逐步划设出大量用于无人机航行的低空公共航线。在实际生产生活中，无人机活动空域已经突破了120米高度层与传统物权上的地面空间之间的关系，打破了载人航空时代空域权与地面既有权利二者之间的权利缓冲，发生了空域权和空间权重叠。民用航空器运行的空域要素包括水平、垂直范围和使用时间。其中，真高（true height）一般是指飞行器距离某基准水平面（多指地面）的垂直高度。真高120米以上是管制空域，但是并非意味着真高120米以下都是适飞领域。如果真高120米以下都无需报备，都属于绿色区域，则将危及和危害《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法典》规定的公民权利和利益。
再次，低空空域的民用航空器正在影响宪法和民法典规定的普通人传统民事权利、环境权利和生活宁静权、隐私权，也使物流商业性的营业自由与传统民事权利产生了冲突。低空经济发展正在催生“空域权”及其权利群。空域权是对特定物理空间的占有、使用权利，其广泛行使加剧了城市空间权分配与冲突。空域权必然要求像土地、水面一样的空间范围和空间的使用时间，以及路权、水权一样的空域权规则。无论是货运无人机还是文旅、科研无人机从土地、建筑物上方经过，其物理特质和自动搜索功能已经或将造成新的物权、隐私权侵害。空域权的权利体系结构包括宪法规定的公民权利、民法典规定的民事权利，以及空域内的营业自由、空间利用和信息收集权利等内容。空域是航空器活动的场域，空域权是航空法的基石。它与物权法规定的空间权是不同的法律范畴。物权法规定的“空间”是指土地或建筑物上下一定范围的立体场域。物权法中的空间权不仅有与土地、建筑物或构筑物相似的占有、所有、使用权属性，而且它也有一定的人身权属性，生活安静权、隐私权既是传统的民事权利，也是宪法性权利，要求一定的物理空间作为基础才能保护空间性的人身权。民用航空器飞入物权法中的空间权范围，构成非法侵入。仅仅要求事后侵权赔偿是远远不够的，必须在规则上预设物权法中的空间权可以构成对低空经济空域权的优先排他性使用，因为无人驾驶航空器的空域用户所使用的空域权是作为经营自由的商业权利使用的，而物权法中的空间权属于具有基础人权和人身权性质的传统民事权利。
最后，低空经济相关的空域权利冲突不仅仅是空域资源的国家所有权和管理权问题，也不仅仅是空域用户的空域权利和相关义务问题。空域类型的划分只是对空间可分性的一种描述性分析，管制空域与适飞空域的具体划设才会实质性地影响不同个人、组织或人群的利益关系。空域划设、使用和评估涉及复杂的法益侵犯和保护，应该顾及居民、利益关系人的权利，不能只顾及国家利益、社会公共利益和空域用户的商业权利。低空经济中的管制空域和适飞空域本身都是一种公共资源，同时涉及公物上的权利义务设定，涉及如何在国家利益、社会公共利益、空域用户营业自由与居民、利害关系人之间的权利义务平衡。低空经济空域法上的空间具有公共性，而物权法中的空间具有私人性，不具有公共性。权利人因为对物权法中的土地、建筑物、构筑物的所有、使用或者占有而享有的上下、左右空间权利，一方面是其对物上的法定立体空间的支配和控制权利，另一方面衍生了相应的宪法上或者传统民法上的财产权、人身权。与此同时，就像传统的地面路权、水面交通权一样，国家所有的公物性空域也应当向公众免费开放，私人也享有国家法定的公共空间权利，例如对公共土地、公园、桥梁、道路上的立体空间的免费使用。公物使用人因为对公物的使用权而享有上下、左右方向的空间利用权。在我国各地加紧制定的低空经济发展的地方法律规范中，要求配套建设、改造地面基础设施。公园、码头本身属于开放性无偿使用的公物范畴，如今因为法律的界定，它们可能变成低空经济中的商业性的私人物品，将产生新的权利冲突。在传统上，私人和公众之间可能会有路权与空间权的冲突，而今无人机航路航线上的噪声、偷窥、物理伤害也造成了私人空间和公物公用空间这两个领域中的权利冲突。无人机对私人住宅、场所和社区空间的侵犯、对公物公用地上的休闲旅行的影响、对涉及国家安全利益空间的侵犯，都是新的空间权利冲突问题。
三、低空经济政府管制的两个维度：产业激励与秩序安全
“低空经济”术语最早见于2010年。低空经济与通用航空产业紧密联系，通用航空产业发展的国家指导意见也是在2010年提出来的。2021年2月，发展“低空经济”、构建“适应各类航空用户需求的中低空航路航线网络”，首次被纳入中共中央、国务院印发的《国家综合立体交通网规划纲要》。2024年7月18日，党的二十届三中全会通过了《关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，明确规定“发展通用航空和低空经济”是健全推动经济高质量发展体制机制的重要内容之一。2024年12月，国家发展和改革委员会设立低空经济发展司，是低空经济产业发展的主管机构。
（一）空域权基础上的低空产业经济
有学者认为：“低空经济是指以航空载运与作业装备技术为主要工具，以低空空域为主要活动场域，以低空飞行活动为最终产出形式的系列经济活动构成的经济领域。”低空经济是指以民用有人驾驶航空器和无人驾驶航空器的低空飞行活动为牵引，辐射带动航空器研发、生产、销售以及低空飞行活动相关的基础设施建设运营、飞行保障、衍生综合服务等领域产业融合发展的综合经济形态。它融合了传统产业和新经济新技术形态。就通用航空而言，低空经济包括从事工业、农业、林业、渔业、矿业、建筑业的作业飞行和医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、遥感测绘、教育训练、文化体育、旅游观光等方面的飞行活动。通用航空业是以通用航空飞行活动为核心，涵盖通用航空器研发制造、市场运营、综合保障以及延伸服务等全产业链的战略性新兴产业体系，涉及物流运输、城市交通、高端制造、人工智能等行业。因此，低空经济也是新质生产力的典型代表，核心是科技和产业创新，以导航、控制、感知和避障等前沿技术作为产业的动能。
从法律和法学视角看，低空经济须以特殊的空间即空域为基础，管制空域和适飞空域构成低空经济是否可以持续展开的硬性条件。低空经济对空间要求具有特殊性，它以低空空域权利为基础，衍生了一系列的市场准入退出权利资格和行为。没有低空空域权的开放和使用，无法形成相应的空间经济权利行为和产业行为。例如空域使用完毕，空域用户可以要求空中交通管理机构立即释放相应空域或者作出空域强制释放的决定。低空经济不仅仅涉及国家与空域用户的空域权属问题，也不仅仅是空域用户与从事影响空域资源使用相关活动的空域环境相关单位之间的权利义务关系问题，它还涉及普通人在宪法和传统民法上的自由生活空间问题。而且，低空经济中的空域权与物权法上的空间权利的冲突、协调、纠纷化解问题，也无疑贯穿于低空经济发展的全过程。低空经济发展中正在形成的复杂的权利义务关系，包括新型空域权和空间权利、产业关系上的经济权利、民事权利、政府管制中的行政相对人和利害关系人的权利、国家安全法上的空间利益等。
（二）低空经济产业管制的手段
低空经济具体化为多样性的产业形态。低空经济的产业结构主要包括：（1）生产低空飞行产品、服务的低空运输作业与休闲娱乐业；（2）为低空飞行产品、服务生产提供装备与技术的航空载运与作业装备技术业；（3）为低空飞行产品、服务输出提供支撑的低空交通基础设施与服务业。政府对低空经济的产业管制包容了经济效率、秩序安全、公共福利效用最大化等多元的价值目标，对低空经济产业的良好治理需要吸收现代政府管制理论，平衡公与私、监管与激励之间的法律关系。
一是低空经济的产业管制类型有经济管制、社会管制和信息管制三种类型。“管制”（regulation）的本意是国家对市场的调整、规范。“政府管制”既是一个经济学概念也是一个法学概念。经济管制覆盖了经济的所有领域，包括电力、天然气、通信、交通、航空、农业和银行业等传统经济业态，也包括低空经济正在形成的新技术业态内容。经济管制的常用手段是涉及市场、产业进入或退出的壁垒、许可证、政府补贴、税费制度。社会管制主要是以居民、劳动者和消费者利益为基础，涉及食品药品安全、交通安全、环境保护等秩序安全价值。信息管制这一类型通常被忽视，它不仅包括文书收集工作的减负（paperwork reduction）、政府信息公开、个人信息保护等，也包括政府的信息形成权力，即政府“对公民、法人和其他组织享有强制性信息申报请求权、信息强制保留请求权、信息强制披露请求权、信息调查权、信息档案形成权和保持权、信息技术使用权、获得信息预算支持权以及对违法信息收集的制裁权”。“信息是政府作出行政决策和行政行为决定的基础”，通常情况下当事人并不愿意把信息透露给政府，在政府管制中当事人有信息协助、提供真实信息、忍耐一定经济负担的义务。信息管制在低空经济领域是一个突出问题。伴随着人工智能发展，空域用户与居民、利害关系人等相关方也产生了新的个人信息、隐私冲突问题。
二是低空经济发展的激励措施和制裁手段并用。政府管制并非意味着抑制或者单纯地监管，激励措施也是管制手段。2017年以来我国相继提出了审慎监管、包容审慎监管和市场监管现代化规划议程等概念和政策。政府管制和管制审查现代化要求以成本效益分析（cost-benefit analysis）、成本效果性分析（cost-effectiveness analysis）方法，作为管制分析工具和评价标准，优化政府现代化监管制度。作为一种新兴和新型的产业，对低空经济应当奉行包容审慎监管政策，主要是采取政府产业设计和指导、政府管制组织优化、行政服务、税费减免激励、产业创新政府补贴或奖励、知识产权保护、提升市场进入退出的审批效率、合理划设空域及其航路航线、科学设定技术标准、积极建立低空经济飞行保障体系等制度。
除了传统行政制裁手段之外，低空经济的技术性特征要求发展出新的技术性管制措施。低空公共航路网（天路）是保障低空无人机安全和高效运行的新型关键基础设施。政府、企业和科研机构正在发展出与传统航空相区别的政府管制政策或技术手段，主要包括空域限制使用的无人机最大飞行高度、地理围栏、隔离空域的设定；无人机空域冲突消减的最小安全间隔设定、防撞探测和避让系统开发，以及无人机实名登记和唯一产品识别码交通管理系统运用等。依据《民用无人驾驶航空器系统安全要求》（2023年）国家强制标准，要求设置电子围栏、远程识别、应急处置、障碍物感知和避让、飞行可控性参数设定、数据链访问安全防护、抗风抗电磁干扰等技术措施。电子围栏是指小型无人机应在检测到其与特定地理范围可能或正在发生冲突时，具有向无人机操作员提供通知、警告或自动执行飞行预案的功能。电子围栏可以实时设置边界，将无人机置于划设区域内，如果飞行轨迹与围栏边界发生冲突，可以触发报警提示，触发阻止其起飞、限制飞行高度、悬停、降落、返航等飞行预案。远程识别是指轻小型无人机实施飞行活动，应通过网络主动向综合监管服务平台报送识别信息。无人机在飞行过程中应当通过无线局域网或蓝牙自动广播识别信息。应急处置是指轻小型无人机在飞行过程中遇到数据链中断或丢失、电量/油量不足等突发状况时，应具有悬停/空中盘旋、返航、降落、开伞等一种或多种处置能力。遇到导航失效情况，应通过操控软件或者产品手册中说明的其他方式向无人机操作员提供通知或警告。
（三）低空经济的秩序安全保障
低空经济涉及多重安全管理问题。秩序安全是与经济效益相对的低空经济品质的重要指标，主要是指国家空间利益安全、产业秩序安全、空域和飞行秩序安全。风险多发是社会性管制预防行政的前因。技术革命和产业革命重塑了人与自然、人与技术、人与人之间的关系。低空经济带来的风险有其不确定性、不可逆性和持续性特点，政府风险管制以预防性原则为主，同时应强化风险沟通、强制保险、侵权救济等制度建设。
首先是空域权和空间权的划分。低空空域的民用无人机对城市空间有日益侵占、侵扰之虞，管制民用航空器是城市公共健康的需求，也是城市空间权冲突的解决办法之一。低空经济带来的城市空间权的科学合理划分，越来越成为中国城镇现代化进程中亟待解决的紧迫问题。传统道路和水路上的路权冲突，也渗透到空域、空间上的时空界限冲突中。2022年8月1日，中国民用航空局发布《城市场景轻小型无人驾驶航空器物流航线划设规范》，凸显“城市场景”下轻小型无人机物流航线划设的重要性，其所称“城市场景”是指凡无人机的运行航线飞越经由划定的城市中心城区和郊区，或除中心城区和郊区外非农业人口居住较为密集的区域上空。该技术标准规划了不同种类无人机的飞行轨迹（标称航迹）、航线保护区的管状空间、航线高度零位面、航线高度基准面、地面起降点、进离场航线交点、起降命令等待点、航线基准高度（最低应高于高度零位面以上40米，最高不应高于高度基准面以上120米）、无人机航线方案设计的运行安全性评估以及航线安全度计算方法等。
其次是空域飞行资质和飞行安全。2017年5月16日，中国民用航空局发布《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》，强化了对民用无人机的管理，未在系统中登记的无人机飞行将被视为违法行为。《民用航空空中交通管理规则》（2022年修正）规定了严格的空域航路和航线管制制度。2021年7月14日发布的《城市低空无人驾驶航空物流航线划设规范（征求意见稿）》，旨在有效规范城市低空无人驾驶航空物流航线划设，确保人口密集区域的无人驾驶运行安全。物流航线的划设内容包括空中航线、进离场航线、起降点。
最后，是航空器及相关产品安全。2023年5月25日，国家市场监督管理总局和国家标准化管理委员会公布了《民用无人驾驶航空器系统安全要求》的最终强制标准文本，该强制性标准由工业和信息化部提出并归口起草。其所要求的产品安全内容，包括无人驾驶航空器的结构强度、机体结构、整机跌落保护措施、动力能源系统、电池组安全要求、飞行控制系统、部件机械接口防差错功能等方面的安全标准。该标准原计划2024年6月1日起实施，后来提前到2024年1月1日实施。《物流无人机货物吊挂控制通用要求》（2024年）规定了货物吊挂控制的一般要求，以及吊挂控制、货物吊挂状态监测、吊挂控制接口、安全防护等内容。不断完善的质量法律规范和技术标准，从产品安全角度为低空经济奠定了秩序安全保障基础。
四、低空经济政府管制的制度保障：法律体系和法治体系建立
新型机械的效能与公害问题一直是人类科技史上的棘手问题。在1810年，新发明的蒸汽汽车可以坐12人，时速为14.5公里。1865年，由驿站马车运营商和公共铁路行业激烈游说制定的英国《机动车法》（Locomotive Act），被称为“红旗法”，规定“行驶在公路上的各种自动行驶交通工具，必须有打着红旗的人作先导”。“红旗法”被称为极端风险保护令。作为严苛安全的预防性措施，其系列性相关立法于1896年之后逐渐在英国、美国被废除。在21世纪的今天，自动驾驶汽车被认为面临着与保守的“红旗法”相似的政府监管环境。如何平衡技术创新与维护公共利益之间的关系，须谨慎立法和政府管制。同样，民用无人机潜在的公害问题，将是低空经济领域的棘手法治问题。
（一）低空经济政府管制的法律体系
“中国特色社会主义法律体系，是以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的有机统一整体。”法律体系结构包括法律部门、法律形式和法律层次三个问题。法律、行政法规、地方性法规、规章（国务院部门规章和地方政府规章）四种法律形式呈现出效力层次的不同。军事法规、规章也是独立的法律形式。与上位法不抵触的行政规范性文件以及技术标准，也构成广义上的法律体系内容。
国家（行政）指导文件也是法律体系的实质组成部分。在美国，行政指导文件具有独立的管制决策地位，被要求予以行政审查或者国会审查、司法审查。“指导文件”（guidance document)是指具有普遍适用性和未来效力的行政机构声明，但监管行动除外，它进一步规定了有关法律、管制规章或者技术问题的政策及其法律解释。“重要指导文件”（significant guidance documents）是指向受管制实体对象或一般公众发布的指导文件。主要标准之一是该文件每年造成1亿美元或以上的影响，或对经济、经济部门、生产力、竞争、就业、环境、公共卫生、安全，或州、地方、部落政府、社群产生重大不利影响。国务院、中央军委发布的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》、国务院办公厅发布的《关于促进通用航空业发展的指导意见》，就是两个重要的行政指导文件。它们要求构建低空空域法规标准体系，构成了我国低空经济制度建立的法源。
从法律部门分析，低空经济法律体系主要涉及刑法、民法、经济法、行政法、环境法等。在法律形式和层次上包括：（1）法律，如《民用航空法》等。（2）行政法规，如《通用航空飞行管制条例》《飞行基本规则》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》等。（3）地方性法规，如《四川省通用航空条例》《深圳经济特区低空经济产业促进条例》《广州市低空经济发展条例》等。（4）部门行政规章，如《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》《民用航空空中交通管理规则》《民用航空器国籍登记规定》等。（5）地方政府规章，如《深圳市民用微轻型无人机管理暂行办法》《三亚市促进低空旅游发展暂行办法》等。（6）行政规范性文件，如《国家空域基础分类方法》《低空飞行服务体系飞行动态数据传输规范（试行）》《民用无人机驾驶员管理规定》《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》《上海市杨浦区促进低空经济发展的若干措施（试行）》等。（7）国家（行政）指导文件，如《国家综合立体交通网规划纲要》《促进民用无人驾驶航空发展的指导意见》《通用航空装备创新应用实施方案（2024—2030年）》《通用航空飞行服务站系统建设和管理指导意见（试行）》等。（8）技术标准，如《民用无人驾驶航空器系统安全要求》《城市场景轻小型无人驾驶航空器物流航线划设规范》《基于区块链的民用无人驾驶航空器飞行数据存证技术要求》等。
在2023年有外国法学研究者分别从分级管理、统一立法、飞行运营、风险分配四个方面评价我国民用无人机法律制度的未来发展，认为我国现行的分类标准与国际通行的标准不一致，采取无人机起飞总重量和空机质量的分类，同时偏爱更高的标准，缺乏实际意义，反而对生产设计、实际使用、具体监管等造成不便。在立法方面，多指导意见，法律规范多而层次较低，应加快制定统一的民用无人机法律规范，避免各部门各自制定相关规定。在飞行运营方面，应重点明确无人机分级管理的具体运行条件和规范，飞行空域有待进一步明确，并有条件地下放许可权。在风险分配方面，民用无人机造成的人身伤害或财产损失，本质上可以通过民事侵权责任来解释，同时急需建立民用无人机的强制保险制度，更有效地划定责任人风险分担，解决人工智能无人机系统本身的问题。合理使用强制保险条款可以实现社会利益最大化，不牺牲民用无人机的发展。由于保险系统本身的大数据风险评估和保费计算规则，也将督促各方谨慎生产和操作民用无人机。
目前，我国缺乏关于低空经济促进的基础性法律。拟议由中央军委联合参谋部起草的《低空空域使用管理规定》，自2015年起被列入国务院立法工作计划。2023年12月公布的《空域管理条例（征求意见稿）》将由国务院以行政法规的形式通过，是国家立法层面加强和规范空域管理的基础性立法，但它还不属于低空经济发展的产业基础法。如果不能制定统一的“低空经济促进法”，可以通过对《中华人民共和国民营经济促进法》的制定，《中华人民共和国乡村振兴促进法》《中华人民共和国科学技术进步法》等的修订，融入促进低空经济产业和技术发展的制度内容。
（二）低空经济政府管制的法治体系
2014年10月23日，中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了建设中国特色社会主义法治体系的总目标，法治体系内容包括法治理论、法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系、党内法规体系等六个方面。“法治体系是描述一国法治运行与操作规范化有序化程度，表征法治运行与操作各个环节彼此衔接、结构严整、运转协调状态的概念，也是一个规范法治运行与操作，使之充分体现和有效实现法治核心价值的概念。”
对照社会主义法治体系的内容和法治内涵的动态机制性，推进更加完善的低空经济法治体系的着力点，首先是要完善统一的低空经济法律规范体系。低空经济立法属于国家立法的重点领域、新兴领域，侧重点是空域权和空域使用规则、低空经济产业资本运作规范、低空经济特许经营规范、行政制裁体系以及技术标准的完善。立法难点有二：一是低空经济法治尚未形成符合自身需要的一系列专有术语、名词的界定和解释，目前均是“借用”《民用航空法》《飞行基本规则》中的基础概念、术语，没有低空经济自身所需的管制空域、适飞空域及其空间、交通规则的定义和解释。二是立法和管制协同困难。低空经济涉及产业促进、空域运输经济和空中秩序管理三大领域，在政府管制上需要跨军民、跨部门、跨央地关系协调，因此统一意志和统一机构的形成更难。各地方在重视辖区内的低空经济立法时，也要重视毗邻区域协同立法和协同执法。
其次是完善低空经济的政府管制措施体系。各国无人机的政府管制法律是比较法研究的热点之一。美国学者罗杰斯评估了美国、南非和肯尼亚的无人机系统（UAS）的法律、制度和政策框架如何解决系统运行和整合到民用航空监管框架的挑战，展示了三个国家相应的宪法框架、立法、行政规章、政策和战略计划。法学者斯科特则系统研究了无人驾驶飞机系统在国际、地区和国家法体系层面开发和使用的多样化，深入探讨航空法要素对无人机系统监管的影响。研究范围涵盖了澳大利亚、奥地利、比利时、巴西、加拿大、哥伦比亚、中国、塞浦路斯、法国、德国、印度、印度尼西亚、意大利、日本、墨西哥、荷兰、葡萄牙、韩国、罗马尼亚、俄罗斯、斯洛文尼亚、南非、苏里南、瑞士、列支敦士登、土耳其、英国和美国等国的政府监管制度。推进低空经济法治实施，既需要本土监管体系的完善，也需要批判性借鉴国际和国外经验。管理商用无人机飞行的法律规范不能过于严格，不必要地扼杀有价值的创新，无人机技术本身（如地理围栏等）也可以实现政府监管目的。
最后是完善低空经济的责任和保障体系。低空经济涉及广泛的经济任务，因此需要广泛的政府权力介入，进而需要完善的政府控权体系。低空经济是市场经济和法治经济。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》要求健全行政权力制约和监督体系，促进行政权力规范透明运行，特别是要形成监督合力，推动党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督等各类监督有机贯通、相互协调；积极发挥审计监督、财会监督、统计监督、执法监督、行政复议等监督作用。除了物理性侵犯财产权、人身权之外，民用无人机法的下一个前沿领域是无人机运营商的网络安全疏忽和数据泄露责任。在责任和救济体系方面，应着重完善低空经济领域多元主体之间的空域权与物权法上空间权的权利义务协调关系，特别是应当推进《中华人民共和国民法典》相应的法律解释和适用工作；完善民用航空器的技术安全和技术侵权的新的侵权责任体系、国家赔偿和补偿责任制度。
（三）低空经济管制措施创制的全过程民主化
“全过程人民民主”是党和国家践行的一种全新的治国理政理念。《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国国务院组织法》等重要法律均规定了以人民为中心，坚持和发展全过程人民民主，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议的法治国家和法治政府建设内容。全过程人民民主包括协商民主的法治向度，事关各个层级的利益问题。立法和政府管制措施的制定，应该倾听民意，吸收民众智慧，为科学立法和决策建立智识基础。
管制空域、适飞空域和航路航线的划设行为，是一种类似于行政规划和公物上权利义务设置的行政行为，对居民、利害关系人产生了具体的可诉的主观权利。但是，与一些低空经济相关的法律规范或者政府管制措施的设定，只考虑了国家利益、空域用户的商业权利，而未充分考虑居民、利害关系人的权利或利益。
2023年《空域管理条例（征求意见稿）》第17条关于空域划设的基本因素考量内容中，并未考量空域用户之外的居民、利害关系人的利益。第27条关于空域划设、使用的条款仅规定“国家空中交通管理领导机构的办事机构会同有关部门，组织制定空域划设规范、使用规定并向社会公布”，并没有规定是否和如何吸收公众意见。第六章规定的空域评估也未规定民主决策、科学决策的原则、规则。第76条对“空域环境相关单位”这一名词做了解释，但其范围不包括空域资源使用相关活动受到影响的个人或者其他组织。
2023年《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则（征求意见稿）》第92.503条规定了“相关方”术语及其含义范围。“民用无人驾驶航空器空中交通管理主要相关方包括局方、空中航行服务提供方、无人驾驶航空器航行服务提供方、运行人以及生产制造商。”显而易见，这里的“相关方”不包括利益可能受到影响的居民、利害关系人、公众和公益组织。最终发布的《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》规章取消了“相关方”条款，其对空域、航路航线划设也没有考虑生产生活受到影响的居民、社区、利害关系人的意见建议。
2024年1月1日实施的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》第19条规定的管制空域划设考量的要素内容多达8项，没有明确将居民区、学校、医院、科研机构、体育设施等普通人利益攸关的场所、空间列入排除适飞空域的范围。《海南省民用无人机管理办法（暂行）》（2020年）划设飞行空域时，也仅仅把重要科研、生产、试验设施保护区以及周边500米范围的上方，列入排除范围。相反，《深圳经济特区低空经济产业促进条例》（2023年）却鼓励在医院、学校、体育场、城市核心商务区、高层建筑、交通枢纽站点、旅游景点等区域布设低空飞行物理基础设施（第14条）。
2024年5月9日，交通运输部印发《2024年立法工作计划的通知》（交法函〔2024〕231号）明确要求立法工作“要践行全过程人民民主，坚持开门立法，充分听取基层及各相关方面意见建议”，这是一种进步。《江苏省制定和批准地方性法规条例》（2016年、2024年分别修正）规定，起草地方性法规应当就法规的“对不同群体的影响”等问题调查研究和论证，征求意见。低空经济以空域权为中心，民用无人驾驶航空器运行安全的空域和航线划设以及飞行安全管制措施的设定，应该科学地吸收居民、利害关系人和公众意见，评估其对不同群体的利益影响。对低空经济应秉持宽容态度，但是不允许未经正当程序增加义务或者减少权利的立法或管制措施的创制。特别是航路航线、适飞空域的划设，应当以人口密度和暴露程度为基础，做公众可接受性评估，考虑公众对无人机的噪声和隐私等问题的主观性接受程度。
总之，低空经济正在逐渐改变自然的传统的空间结构，涉及一系列的复杂权利义务关系重构。低空经济有序健康发展，应当以低空需求和空域释放为政府管制的逻辑基础，以新型的空域权和物权法的空间权之间的关系协调作为权属的架构，以产业管制和秩序管制为两个面向，以法律体系和法治体系为预防、救济和监督手段，通过发展和践行全过程人民民主，构造出以空域权和管制权为中心的低空经济的权属和管制法律制度体系。（来源：江西社会科学杂志社，作者：于立深 于立深，东南大学人权研究院研究员，法学院教授、博士生导师，城市治理与区域法治发展研究中心主任。）